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第四章 財(cái)政法律制度
第一節(jié) 預(yù)算法律制度
一、預(yù)算法律制度的構(gòu)成
預(yù)算法律制度是指國(guó)家經(jīng)過(guò)法定程序制定的，用以調(diào)整國(guó)家預(yù)算關(guān)系的法律、行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度。我國(guó)的預(yù)算法律制度由《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》以及有關(guān)國(guó)家預(yù)算管理的其他法規(guī)制度構(gòu)成。預(yù)算法治是國(guó)家在民主基礎(chǔ)上依法理財(cái)?shù)男枰翘岣哳A(yù)算民主化、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的需要，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。
(一)《預(yù)算法》
預(yù)算法是財(cái)政法律制度的核心，而民主的財(cái)政是法治國(guó)家的基石，因此各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視預(yù)算立法，我國(guó)也不例外。1951年，政務(wù)院就頒布了《預(yù)決算暫行條例》，這個(gè)條例一直沿用了40年。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》。1994年第八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)《預(yù)算法》，自1995年1月1日起施行。該法共分11章79條，章名分別為：總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任和附則。該法是我國(guó)第一部財(cái)政基本法律，是我國(guó)國(guó)家預(yù)算管理工作的根本性法律，是制定其他預(yù)算法規(guī)的基本依據(jù)。它的頒布施行，對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全財(cái)政預(yù)算制度，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。
(二)《預(yù)算法實(shí)施條例》及其他法規(guī)制度
為了貫徹實(shí)施《預(yù)算法》，使之更具操作性，為預(yù)算及其監(jiān)督提供更為具體明確的行為準(zhǔn)則，國(guó)務(wù)院于《預(yù)算法》施行的同年頒布了《預(yù)算法實(shí)施條例》，共分為8章79條。它根據(jù)預(yù)算法所確立的基本原則和規(guī)定，對(duì)其中的有關(guān)法律概念，以及預(yù)算管理的方法和程序等作了具體規(guī)定。
同時(shí)，為了進(jìn)一步將預(yù)算活動(dòng)納入法治化的軌道，國(guó)務(wù)院還于1996年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，財(cái)政部也發(fā)布了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》(財(cái)綜字[ 1996] 104號(hào))。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法治條件下，財(cái)政資金的使用也與市場(chǎng)發(fā)生直接聯(lián)系，需要將其納入法治軌道，與此相關(guān)的是2002年頒行的《政府采購(gòu)法》。
二、國(guó)家預(yù)算
(一)國(guó)家預(yù)算的概念
國(guó)家預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、國(guó)家在一定期間內(nèi)預(yù)定的財(cái)政收支計(jì)劃，是國(guó)家進(jìn)行財(cái)政分配的依據(jù)和宏觀調(diào)控的重要手段。我國(guó)國(guó)家預(yù)算是具有法律效力的基本財(cái)政計(jì)劃，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，有計(jì)劃地集中和分配財(cái)政收入的重要工具，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的反映。我國(guó)的預(yù)算收入采用稅收等形式，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部積累;我國(guó)的預(yù)算支出，主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防、文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)福利等各項(xiàng)事業(yè)。
(二)國(guó)家預(yù)算的作用
國(guó)家預(yù)算的作用是國(guó)家預(yù)算職能在經(jīng)濟(jì)生活中的具體體現(xiàn)，它主要包括三個(gè)方面：
1.財(cái)力保證作用。
2.調(diào)節(jié)制約作用。
3.反映監(jiān)督作用。
(三)國(guó)家預(yù)算的級(jí)次劃分
各級(jí)政府的財(cái)權(quán)大小要通過(guò)預(yù)算收支范圍的劃分具體體現(xiàn)出來(lái)，而政府活動(dòng)范圍和方向又受到預(yù)算收支規(guī)模的制約。在現(xiàn)代社會(huì)，一般國(guó)家都實(shí)行多級(jí)預(yù)算。
我國(guó)國(guó)家預(yù)算級(jí)次結(jié)構(gòu)是根據(jù)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)域劃分和財(cái)政管理體制要求而確定的。我國(guó)的國(guó)家預(yù)算實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共分為五級(jí)預(yù)算，具體包括：中央預(yù)算;省級(jí)(省、自治區(qū)、直轄市)預(yù)算;地市級(jí)(設(shè)區(qū)的市、自治州)預(yù)算;縣市級(jí)(縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))預(yù)算;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))預(yù)算。
不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。
各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)實(shí)行收支平衡的原則。
(四)國(guó)家預(yù)算的構(gòu)成
1.我國(guó)的國(guó)家預(yù)算，根據(jù)政府層次不同可以分為中央預(yù)算、地方預(yù)算
(1)中央預(yù)算
中央預(yù)算由中央各部門(含直屬單位，下同)的預(yù)算組成。中央預(yù)算包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。所謂“中央各部門”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體;所謂“直屬單位”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。
(2)地方預(yù)算
地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門(含直屬單位，下同)的預(yù)算組成，包括下級(jí)政府向上級(jí)政府上解的收人數(shù)額和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。所謂“本級(jí)各部門”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體;所謂“直屬單位”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。
2.我國(guó)的國(guó)家預(yù)算，根據(jù)預(yù)算對(duì)象不同可以分為各級(jí)總預(yù)算和部門單位預(yù)算
(1)總預(yù)算
總預(yù)算是指政府的財(cái)政匯總預(yù)算。按照國(guó)家行政區(qū)域劃分和政權(quán)結(jié)構(gòu)可相應(yīng)劃分為各級(jí)次的總預(yù)算，如我國(guó)的中央總預(yù)算、省(自治區(qū)、直轄市)總預(yù)算、市總預(yù)算、縣總預(yù)算等。各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和所屬下級(jí)政府的總預(yù)算匯編而成，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制。下級(jí)政府只有本級(jí)預(yù)算的，下級(jí)政府總預(yù)算即指下級(jí)政府的本級(jí)預(yù)算;沒有下級(jí)政府預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算。
(2)部門單位預(yù)算
部門單位預(yù)算是指部門、單位的收支預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。部門單位預(yù)算是總預(yù)算的基礎(chǔ)，其預(yù)算收支項(xiàng)目比較詳細(xì)和具體，它由各預(yù)算部門和單位編制。
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