中共中央、國務院近日印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(即“2014年中央一號文件”)。至此，中央一號文件已連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)”。

　　今年一號文件將“完善國家糧食安全保障體系”放在首位，并從強化農(nóng)業(yè)支持保護制度、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制、深化農(nóng)村土地制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、改善鄉(xiāng)村治理機制等多個方面，全面部署深化農(nóng)村改革工作。

　　1.首要強調(diào)糧食安全

　　今年一號文件確定了“三農(nóng)”方面的八大重點任務，其中第一部分就是完善國家糧食安全保障體系，這是此前中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村經(jīng)濟工作會議精神的延續(xù)。

　　一號文件提到，“任何時候都不能放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農(nóng)田，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全�！�

　　糧食安全是事關(guān)社會穩(wěn)定的大問題。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)業(yè)問題專家程國強表示，盡管自2004年開始我國糧食產(chǎn)量連續(xù)十年增長，但值得注意的是，除2008、2009年兩年國內(nèi)糧食產(chǎn)量大于需求外，其余年份均是產(chǎn)不足需，且缺口有日益增大的趨勢。

　　“這些年我國耕地、淡水等資源要素已經(jīng)繃得很緊，而且糧食產(chǎn)量的增加趕不上需求的快速增長和結(jié)構(gòu)的不斷變化——糧食需求將繼續(xù)剛性增長，緊平衡將是我國糧食安全的長期態(tài)勢。”國家糧食局局長任正曉在上周召開的全國糧食流通工作會議上如此說。

　　2.強化農(nóng)業(yè)支持保護制度

　　今年一號文件還特別強化農(nóng)業(yè)支持保護制度，文件共33條，其中近四分之一的內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)支持保護制度。

　　在財政投入方面，文件提出，完善財政支農(nóng)政策，增加“三農(nóng)”支出。公共財政要堅持把“三農(nóng)”作為支出重點，中央基建投資繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，優(yōu)先保證“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長。

　　繼2012年一號文件聚焦種業(yè)發(fā)展后，今年一號文件再次強調(diào)，“加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機械化。”文件稱，要建立以企業(yè)為主體的育種創(chuàng)新體系，推進種業(yè)人才、資源、技術(shù)向企業(yè)流動，做大做強育繁推一體化種子企業(yè)，培育推廣一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適應機械化生產(chǎn)的突破性新品種。

　　此前不久，國務院出臺《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，提出要從根本上解放企業(yè)，放活人才和技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵商業(yè)化育種。

　　3.推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)

　　十八屆三中全會報告明確了“生態(tài)文明建設”的重要地位，提出必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，而生態(tài)農(nóng)業(yè)也是其中必不可少的部分。

　　今年的一號文件強調(diào)，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，涉及促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，加大生態(tài)保護建設力度等三個部分內(nèi)容。

　　在促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，文件要求，分區(qū)域規(guī)�；�推進高效節(jié)水灌溉行動;大力推進機械化深松整地和秸稈還田等綜合利用，加快實施土壤有機質(zhì)提升補貼項目，支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理;加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農(nóng)藥使用、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便資源化利用、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用有機肥、推廣高標準農(nóng)膜和殘膜回收等試點。

　　4.土地制度改革細節(jié)更趨明確

　　在去年底以來最受市場關(guān)注的涉農(nóng)問題“土地制度改革”上，今年一號文件中提出的有關(guān)政策細節(jié)更趨明確。文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。

　　對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文指出，農(nóng)民通過農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓承包獲得租金，就是因為轉(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán);經(jīng)營權(quán)就是收益，抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的3年或者5年經(jīng)營權(quán)，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

　　5.一號文件連續(xù)十一年聚焦“三農(nóng)”首提目標價格制

　　2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》1月19日正式發(fā)布，這是新世紀以來一號文件連續(xù)第十一年聚焦“三農(nóng)”。

　　中央一號文件“鎖定”了2014年及今后一個時期的8項“三農(nóng)”工作重點，包括完善國家糧食安全保障體系，強化農(nóng)業(yè)支持保護制度，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，改善鄉(xiāng)村治理機制等。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，此次中央一號文件對農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制、土地制度、農(nóng)村金融等三方面的改革做出深度規(guī)劃，強調(diào)市場在農(nóng)村發(fā)展中的作用，這反映出政府在堅決破除體制機制弊端、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的決心。

　　6.價格機制堅持市場定價原則

　　一號文件強調(diào)，抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針。綜合考慮國內(nèi)資源環(huán)境條件、糧食供求格局和國際貿(mào)易環(huán)境變化，實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。

　　中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所所長秦富在接受《經(jīng)濟參考報(微博)》記者采訪時表示，去年末中央經(jīng)濟工作 會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的20字方針，這次中央一號文件則提出抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了把糧食安全的地位視為重中之重，上升到了基本國策。

　　文件提出，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產(chǎn)者，切實保證農(nóng)民收益。

　　秦富說，此次中央文件首次提出了“目標價格”試點的具體方案。所謂目標價格制度，是指由政府設定農(nóng)產(chǎn)品的目標價格，當實際市場價格高于目標價格時，補貼低收入消費者;而當市場價格低于目標價格時，則按差價補貼生產(chǎn)者。而目標價格的形成則完全是由市場的供給關(guān)系決定的。這既發(fā)揮了市場機制在資源配置中的決定性作用，同時也明確了政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所負有的責任。

　　文件提出，2014年，啟動東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險試點，開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點。繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。

　　對此，秦富表示，這是因為一些農(nóng)產(chǎn)品品種貿(mào)易依存度過高，為提高重點產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)出，全面提升自給率，一號文件才將試點工作明確到了具體產(chǎn)品和地區(qū)，這也是歷史上的首次。

　　文件提出，建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，完善法律法規(guī)和標準體系，落實地方政府屬地管理和生產(chǎn)經(jīng)營主體責任。

　　對此，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田(微博)認為，在保供給方面，此次的中央一號文件與往年最大的不同在于從注重數(shù)量轉(zhuǎn)為數(shù)量質(zhì)量并重，以可持續(xù)的方式確保數(shù)量、質(zhì)量雙安全，這是解決當前人們對農(nóng)產(chǎn)品信任危機的根本手段。

　　7.農(nóng)村土改推進“三權(quán)分離”

　　而在去年底以來最受市場關(guān)注的涉農(nóng)問題“土地制度改革”上，一號文件發(fā)布后，政策細節(jié)更趨明確。一號文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。

　　文件提出，完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。

　　“文件提出落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設層面，將再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放�！眹�土資源部法律中心主任孫英輝說。

　　“改革開放至今，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)大部分時間是合二為一的�，F(xiàn)在看來，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，將成為土地改革的一項重大突破。這意味著農(nóng)民可以把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，如果需要了還可以拿回來。過去農(nóng)民不敢隨便把地讓給別人種，但現(xiàn)在明確了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之后，這樣的擔憂就少了很多�！编嶏L田說。

　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇表示，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個包含了占有、使用、收益、處置等多項權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束。各項權(quán)利如何設置及在不同主體間分配，對農(nóng)地制度的公平與效率具有重大影響。而構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，最為重大的意義就是使農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)相對獨立，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。

　　值得一提的是，一號文件在深化農(nóng)村土地制度改革上，多次提出“推動修訂相關(guān)法律法規(guī)”。多位專家表示，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等都應盡快提上日程。當前土地問題十分復雜，牽涉利益相關(guān)方太多，而目前的土地管理制度改革理論準備不夠充分，需要考慮現(xiàn)實政策與法律的平衡。所以只能由中央統(tǒng)一部署，進行周密的政策設計。

　　8.金融改革發(fā)展新型農(nóng)村合作組織

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場化離不開金融的支持，中央一號文件對推進農(nóng)業(yè)金融改革也做出了明確安排。

　　文件提出，強化金融機構(gòu)服務“三農(nóng)”職責。穩(wěn)定大中型商業(yè)銀行的縣域網(wǎng)點，擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務網(wǎng)絡，根據(jù)自身業(yè)務結(jié)構(gòu)和特點，建立適應“三農(nóng)”需要的專門機構(gòu)和獨立運營機制。強化商業(yè)金融對“三農(nóng)”和縣域小微企業(yè)的服務能力，擴大縣域分支機構(gòu)業(yè)務授權(quán)，不斷提高存貸比和涉農(nóng)貸款比例，將涉農(nóng)信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。

　　中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻向《經(jīng)濟參考報》記者表示，從十七屆三中全會開始，農(nóng)村金融的創(chuàng)新發(fā)展就已經(jīng)提上日程，但是至今發(fā)展得并不順利。近年來規(guī)模經(jīng)營的主體在逐漸增多，但卻經(jīng)常受制于貸款難、融資難。很多適度規(guī)模的家庭農(nóng)場在發(fā)展過程中，由于缺乏資金打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而導致了土地“撂荒”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　朱啟臻表示，本次中央一號文件對商業(yè)金融提出職責強化正是解決上述困難的一把鑰匙。而另一把鑰匙，則是發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。

　　文件提出，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)類型。

　　朱啟臻說，對商業(yè)銀行來說，辦理貸款的成本很高，各種抵押的條件也比較復雜，最后能方便農(nóng)戶快速便捷解決資金問題的，還是只有靠農(nóng)民自己�！跋啾壬虡I(yè)貸款，合作社的利率要低，而且不用考慮抵押問題，農(nóng)民還存在互相監(jiān)督的關(guān)系，所以農(nóng)村合作形式的金融組織應該是未來農(nóng)村在生產(chǎn)過程中解決資金問題的最重要環(huán)節(jié)。

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