【社會問題的背景】

　　(1)2010年以來，在長沙、武漢、太原等城市，相繼出現(xiàn)“地陷”。所謂“地陷”，實際上是一種地質災害現(xiàn)象，與地質結構、降雨和人類活動有密切關系。權威地質專家認為，未來城市“地陷”將逐漸呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，這使大城市將空間拓展、交通體系建設和公共設施完善的著眼點轉入地下的發(fā)展戰(zhàn)略，面臨新的考驗。

　　2010年入夏幾場暴雨過后，長沙市銀盆南路一些居民發(fā)現(xiàn)：銀盆南路和瀟湘路交叉處的人行道上突然出現(xiàn)了一個直徑40厘米左右的小坑。后來，路面塌陷面積越來越大，很快成了一個直徑3米、深2米的大坑，開始危及到機動車道，大坑周邊的路面也逐漸出現(xiàn)裂痕。雖然市政部門在周圍建起了圍擋，但路上出現(xiàn)塌陷，讓周邊居民甚感不安。

　　距離銀盆南路不遠的金星大道，2007年，一處建筑工地發(fā)生過一起“地陷吞人”事件。彼時，建筑工棚內(nèi)，地面突然塌陷，恰在洞口上方的一名建筑工人瞬間被“吞”了下去。聞訊趕來的消防隊員當即將工棚和相鄰的房屋拆掉，以塌陷處為中心，用鏟子向下挖。經(jīng)過近十個小時搜救，才發(fā)現(xiàn)已窒息身亡的建筑工人。

　　(2)2010年8月12日，太原、武漢兩地，兩座城市竟在同一天先后發(fā)生“地陷”。8月12日凌晨，武漢白沙洲大道一打樁機欲給橋墩打樁時，工地突然塌陷，形成一個面積約30平方米、深約6米的地洞，所幸無人員傷亡;同日上午8時25分左右，位于太原雙塔東街的山西省人民醫(yī)院應急病房樓門前路面出現(xiàn)兩處塌陷，地陷樓塌的場面，引來了大批市民圍觀。

　　與采礦區(qū)地質塌陷相比，城市“地陷”面積有限，但損失往往較大。一位長期在地質勘查一線的專家介紹，2008年4月，武漢市漢南區(qū)紗冒鎮(zhèn)鄰近長江大堤發(fā)生地面塌陷，僅加固堤防就耗資近3000萬元。而深圳市一座體育設施，施工過程中發(fā)生“地陷”，不但使工程停頓，還迫使業(yè)主耗巨資實施勘探和加固，增加投資超過1000萬元。

　　每次“地陷”發(fā)生后，都會引來眾多網(wǎng)友評論，有的指稱是“地震前兆”，有的說是“外星人光顧”，還有的認為是“2012地球災難的信號”等等，在一定范圍內(nèi)形成恐慌情緒。

　　經(jīng)過專業(yè)部門調查，很多城市出現(xiàn)的“地陷”都與人類地下工程活動有很大關系。

　　(3)長沙市銀盆南路發(fā)生的地面塌陷，系持續(xù)暴雨導致銀盆南路地下一水管破裂所致。2007年，在“吞人”的工棚地面塌陷現(xiàn)場，搜救人員同樣在地下發(fā)現(xiàn)了破損的大型下水管道和湍急的管道水流。

　　2010年6月，中國地質調查局組織南京、成都、武漢、湖南等地地質調查中心和地質調查院，選擇一些影響較大的“地陷”，如湖南省長沙市岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)塌陷、浙江黃衢南高速公路塌陷等展開調查。專家們發(fā)現(xiàn)，各地出現(xiàn)的“地陷”無外乎為兩種類型：一是巖溶塌陷，二是松散碎屑沉積層塌陷。

　　這些專家在各地調查時發(fā)現(xiàn)，實地勘測的8處地面塌陷，都有工程活動等人為因素的影響。他們認為地質因素是基礎，而“工程因素”與極端氣象一道，并列為誘發(fā)“地陷”的兩大外部原因。

　　被住建部授予“中國工程勘察大師”的教授級高級工程師范士凱指出，縱觀國內(nèi)絕大多數(shù)城市的“地陷”，往往是隱伏在第四紀覆蓋層下的溶巖中存在巖溶空洞且存在與覆蓋層相連的通道，在某些自然因素或人為因素作用下，覆蓋層物質沿著巖溶通道漏失到巖溶空洞中，引起覆蓋土體發(fā)生塌陷，導致地面出現(xiàn)塌陷。

　　幾位專家還強調要注意區(qū)分地面塌陷與“天坑”的不同，特別是媒體報道要規(guī)范使用，以免在社會上引起不必要的恐慌。

　　(4)中國地質大學安全工程研究中心主任趙云勝說，他搜索了今年各地的相關報道，實際上絕大部分地陷、地裂等地質災害，都不是嚴格意義上的“天坑”。地質學意義上的“天坑”，通常是指發(fā)育在可溶性巖層中，從地下通向地面，四周巖壁峭立，深度與平面寬度有百米至數(shù)百米以上，底部與地下河連接的特殊巖溶地形。由此可見，地面塌陷是必須加以防范的突發(fā)地質災害，“天坑”則是經(jīng)千萬年方可形成的地質現(xiàn)象，而將地陷視之為地震前兆，更是缺乏科學依據(jù)。目前世界上發(fā)現(xiàn)并確認的天坑約80個，其中有超過50個在中國，絕大多數(shù)位于黔南、桂西、渝東的喀斯特地區(qū)。

　　范士凱介紹說，城市地面塌陷國內(nèi)外都有發(fā)生，似乎是大家熟知的一種地質災害。但事實證明，許多人對它的實質含義、類型、發(fā)生及分布規(guī)律并不真正了解，甚至存在一些誤區(qū)。比如一遇到地面塌陷就誤認為是地下溶洞發(fā)生垮塌，這類塌陷本來是一種自然的物理地質現(xiàn)象，人為活動在多數(shù)情況下是誘發(fā)因素，只是在特殊情況下成為主導因素。但在塌陷發(fā)生后，往往是不分青紅皂白地追究人為責任，而不去深入探討自然規(guī)律。

　　他還指出，城市地面塌陷事故的宏觀定性預測是可以做到的，即根據(jù)石灰?guī)r多為東西走向分布、老黏性土不容易塌陷等地層、地貌特點，可以摸索出一些規(guī)律。因此，無論管理層或是老百姓，都沒必要“草木皆兵”。但要精確定位到哪個地方哪個時間發(fā)生地面塌陷，全世界還沒有一個國家能夠做到。也就是說，可以在類型、范圍等方面劃出一個可能塌陷區(qū)，但什么時候塌陷，還不能預測。

　　(5)近年來，我國城市地下空間開發(fā)迅猛發(fā)展。隨著地下空間開發(fā)利用，城市地層深處原始狀況開始逐漸被改變，城市“地陷”發(fā)生概率上升。一些地質專家、國土資源部門官員接受本刊記者采訪時指出，當前，我國城市地下空間存在多頭管理和立法空白，地下工程開發(fā)與施工各自為政，區(qū)域性地質災害公益普查遲遲不能起步，城市地下空間開發(fā)亟待建立科學的風險控制體系和有針對性的監(jiān)管辦法。

　　據(jù)武漢城市規(guī)劃設計院提供的資料，在城市地下空間開發(fā)方面起步較早的上海，已開發(fā)地下空間面積約4000萬平方米，形成超過10座以上大小不等的“地下城”。在武漢市，規(guī)劃在主城區(qū)684平方公里范圍內(nèi)，到2020年建成2000萬平方米地下空間。在北京，每年計劃增加約300萬平方米地下空間，到2020年，將建成9000萬平方米的地下空間，人均5平方米。在長沙，還計劃在城市西部一個水面數(shù)萬平方米的湖泊下，建設水下商場、酒店、公共休閑設施等工程。

　　除了開發(fā)地下城市，過江隧道、各種管網(wǎng)系統(tǒng)入地、市內(nèi)軌道交通體系等城市地下工程建設、發(fā)展的速度也很快。數(shù)據(jù)顯示，我國1995年至2008年的十多年間，建有軌道交通的城市從2個增加到10個，運營里程達到835.5公里。目前，又有22個城市獲準建設地鐵工程，總投資達8000多億元。

　　一些城市管理者針對社會上關于地下工程建設安全問題的疑問，往往突出強調技術手段。趙云勝指出，依照人類目前的技術，所有的地下工程，不對地面和周邊產(chǎn)生任何影響是不可能的，關鍵在于如何將影響控制在許可的范圍之內(nèi)。如地鐵工程盾構施工，多在城市人口和建筑物密集的地段進行，盾構機從地下穿越各種建筑物、鐵路、河流、橋梁，施工質量和安全隱患等問題不容忽視。2006年以來，包括北京在內(nèi)的城市，在地鐵盾構施工中，就多次發(fā)生重大塌陷等事故。

　　(6)趙云勝認為，從安全大局著眼，城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，首先需要信息調查，在此基礎上才有可能科學合理地利用開發(fā)空間資源。

　　湖北省國土資源廳地質環(huán)境處處長施偉忠說，當前，城市地下空間開發(fā)利用關鍵性的基礎研究工作包括三個方面：一是巖溶分布、發(fā)育率及覆蓋層;二是地面塌陷的分布規(guī)律;三是地下水活動狀況。弄清巖溶、土層和水的關系之后，城市地下空間開發(fā)對“地陷”之類的災情才能做到可防、可控、可治。

　　“中國的地下工程施工技術，在全世界已經(jīng)居于先進水平，光是對于城市地面塌陷多發(fā)區(qū)的勘測和評估，就已掌握了地震勘探技術、電法勘探技術、重力和磁法勘探、放射性勘探技術等�！狈妒縿P說，當務之急，在于開展以城市為單位的“公益性地質勘探普查”，以摸清地質塌陷危險區(qū)等情況。

　　范士凱說，考慮到國內(nèi)很多城市在這方面都做得很不夠，他曾在權威部門召開的定期專家座談上，連續(xù)四年提出這一建議，但沒有得到肯定性答復。有個別城市對這種提議感興趣，但請當?shù)氐刭|勘察設計單位做預算，發(fā)現(xiàn)這樣的普查需要經(jīng)費約2000萬元，后來也不了了之。

　　由于這項工作未被納入公共服務范疇，一般情況下，開發(fā)建設單位會考慮地下工程施工所在地的地殼受力層問題，但往往會縮減地質勘探投入。而建設、規(guī)劃、國土等職能部門，也大都考慮自己的“一畝三分地”，缺乏對區(qū)域性地質勘探的興趣。

　　范士凱等人指出，國家應該要求中心城市建立相應的財政機制，以政府投入、市場化競爭招投標的方式，開展公益性區(qū)域地質災害勘探調查。在此基礎上，編制地下空間現(xiàn)狀及發(fā)展預測、開發(fā)戰(zhàn)略、規(guī)模與布局、開發(fā)實施步驟等，才有科學依據(jù)。

　　(7)近些年，許多城市在建設中常常遭遇這般尷尬：計劃埋設管道的線路，已有其他造好的地下工程，使得管道線路不得不改道，因此成本大增。此外，高層建筑的樁基給地下空間開發(fā)造成新的障礙，對地下鐵道、地下管線等有延續(xù)性的工程建設造成非常大的困難。

　　施偉忠說，這些問題的深層次體制原因，在于城市地下空間管理存在“九龍治水”問題。與城市地下空間管理直接相關的機構，包括國土資源、城市規(guī)劃、建設、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國防、文物保護等，管理主體職能交叉效率低下，多存在以部門利益取代公共利益等弊端。

　　【核心對策】

　　(1)由“地陷”問題，牽引出了目前城市地下空間管理所存在的“隱患”。我國應該整合行政資源，對地下空間開發(fā)項目審批、設計審查、工程管理、安全監(jiān)督檢查等建立起信息共享、協(xié)調互動、監(jiān)管與查處聯(lián)動的機制，在降低社會送審經(jīng)費和時間成本的前提下提高管理效率。

　　同時，在城市地下空間開發(fā)建設步入“快車道”的背景下，亟待制定一部完整、權威的法律，來規(guī)范并解決開發(fā)權限、體制、標準與規(guī)程等實際問題，實現(xiàn)城市地下空間開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準和統(tǒng)一管理。

　　(2)為防止為地下水事故在修建地鐵隧道時頻發(fā)，應將地下水管道鋪裝比地鐵修建位置更深的地下位置。施工前要組織地鐵修建方面的專家，針對修建地點的地質情況進行勘測和調研，對不同地質采取不同的應對方法。在施工過程中，要加大施工的監(jiān)管力度，要求施工單位嚴格按照施工規(guī)范和要求實施，徹底杜絕豆腐工程。

　　(3)轉變傳統(tǒng)的政績觀，避免政績考核指標片面地與GDP掛鉤，用科學發(fā)展觀引導城市化進程，使狂飆突進的地鐵施工適度“降溫”。

　　(4政府有關部門應該鼓勵進行地鐵修建技術的創(chuàng)新，逐步提高地鐵施工的技術，并借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗。通過專業(yè)培訓班等方式，全面提升地鐵管理部門人員的專業(yè)技能和素質，防止“外行管理內(nèi)行”的情形。加大對施工人員的安全培訓，提升安全意識，防止人為失誤所造成的“地陷”現(xiàn)象，同時減少地陷可能帶來的人員傷亡。