一、事件背景

　　(1)從2010年8月15日開始，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革在全市范圍內正式施行。重慶此次大手筆推出的兩年300萬、十年1000萬的農民進城計劃，將成為幾十年來我國戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設計最完善、影響最深的一次實踐。

　　重慶市市長黃奇帆形象地比喻：在這次戶籍改革中，進城農民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療"五件衣服"，同時脫掉農村承包地、宅基地、林地"三件衣服"。脫掉的這三件衣服核心是"土地"，土地也成為各方關注的焦點。

　　(2)據了解，從2010年8月1日開始，重慶市公安局807個派出所就已經設置專門窗口或平臺，開始受理轉戶口的申請。目前已經有一萬多人拿到了城鎮(zhèn)戶口。重慶市戶籍制度改革的最大亮點是簡化了"農轉非"的條件，務工經商3年以上，可以轉戶口;在城里買了房子，可以轉戶口;投資興辦實業(yè)，年納稅達到一定數額，也可以轉戶口;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍準入條件則全面放開，在自愿的基礎上，鼓勵農村居民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚居區(qū)居住�？瓷先�，重慶市已經完全打開了城鎮(zhèn)之門。那么哪些農民將選擇離開土地，成為城里人呢?調查發(fā)現，重慶遠近郊農民存在很大差異。

　　對近郊農民而言，一紙城市戶口對近郊農民而言，誘惑實在有限。從重慶主城區(qū)開車不到半小時，就到了九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)，這里是重慶市第一個戶籍改革試點。鎮(zhèn)政府一位負責人向記者介紹，早在2007年就有700名農民轉為城鎮(zhèn)戶口。按照當時的政策，農民之前享有的承包地、宅基地、林地的各項權利不變�？杉词惯@樣，戶籍改革仍沒能在這個有著1萬7千名農民的鎮(zhèn)推行下去。

　　這位負責人算了一筆賬，鎮(zhèn)里50%的農民參與了土地流轉，每戶分到了2到3套120平米的樓房，一畝地一年能拿到一千元的租金，還可以在家門口的工業(yè)園區(qū)里上班，平均每戶的年收入能達到2萬;一旦土地被征用，可以享受每戶三十萬的賠償。而這次重慶戶籍改革明文要求，最多3年內，農民要退出承包地和宅基地，由政府有償收回。

　　(3)按照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，農民轉戶進城后，允許轉戶農民最多3年繼續(xù)保留宅基地、承包的使用權及收益權。按照字面意思理解，3年后，轉戶農民將不再擁有宅基地、承包的使用權及收益權。所以無論是近郊還是遠郊，滿足轉戶條件的重慶農民都在算一筆賬，城鎮(zhèn)戶口能帶來的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等諸多福利，能否值得自己放棄農村戶口附帶承包地、宅基地等財產。

　　(4)作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點城市之一，成都已率先在全國實現了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險的全覆蓋。按照規(guī)定，被征地農民都可以辦養(yǎng)老保險，政府給予20%左右的補貼。男性到60歲、女性到50歲，就可以每月領到近300元的養(yǎng)老金。此外，為解決農民就業(yè)問題，成都市還定期搞各種免費就業(yè)培訓，以充分保證農轉居居民的就業(yè)。

　　按照成都市政府的戰(zhàn)略，農民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類型：在5個中心城區(qū)建設完全與城市接軌的農民新居工程;在郊區(qū)以重點鎮(zhèn)為主推動農民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構成重點鎮(zhèn)建設的重要組成部分;在邊遠山區(qū)，根據區(qū)情適度引導農民向新型農村社區(qū)集中居住。

　　成都市公安局戶籍科李瑾表示，全市的人口按地域劃分為3個圈層，逐步推行戶改。

　　然而，為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶改的一個核心是鼓勵農民放棄土地，向城區(qū)集中，這被外界認為是以土地換社保。

　　對此，當地一名政府官員卻不認同這一看法，“實際上沒發(fā)生什么變化，我們只是把一些閑置的土地進行了集中。”上述官員認為，“農轉居”后，農民們的土地承包經營權、集體土地的所有權和補償權、集體資產的所有權和分配權等并不發(fā)生變化。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮(zhèn)購買公寓房的，還可享受相鄰區(qū)位經濟適用房的優(yōu)惠政策。

　　但即便如此，并不是每一個農轉居的農民進城后都能很好地生活，這其中關鍵性因素是受其從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉后收益多少的影響的。

　　中國公安大學教授王太元認為，真正要解決戶口問題就必須剔除其背后附加的利益，只有實現真正的公共財政均等化，城市一體化才能跟上，否則如何戶改都只是個偽命題。

　　二、事件觀點

　　(1)地方政府以社保換農民土地，是在制造新的不公平。戶籍之所以具有一定價值，僅僅是因為，過去半個多世紀以來，政府沒有平等地向農村居民提供公共服務和公共品。因此，戶籍的價值其實表示的是地方政府拖欠農民的公共服務和公共品債務。從這個角度看，負責任的地方政府現在要做的事情是，盡最大努力盡快償還這筆欠賬。

　　(2)對于“土地換社保”這一政策，老師認為其中最大的問題是，如果本屆地方政府通過“土地換戶籍、土地換社�！钡玫搅送恋兀�接納了大量的失地農民，而后屆政府無地可賣，卻要承擔對這些轉為市民的農民的社會保障，等于替前屆政府背上了沉重的財政包袱，失地農民的福利也將很難得到保障。

　　有關部門、尤其是地方政府，恐怕應當對土地換戶籍、換社保的熱潮進行反思。城鎮(zhèn)化過程，應當是農民境遇得到改善的過程，在此過程中，地方政府首先需要尊重農民的土地權利，其次應當把農民當成平等的公民，積極地向其提供公共服務和公共品，為其建立與城鎮(zhèn)人口均等的社會保障。在此基礎上，讓農民自主處理自己的土地，決定是否及怎樣流動。

　　(3)對于農民來說，由于無法自行出讓土地，所謂的“土地增值收益”同樣是“期貨”，所謂“社會保障”也是“期貨”。以“期貨”換“期貨”，賭賭運氣，未嘗不可。反過來，政府因為掌握著征地權，足以控制土地價值變現，集中越多的籌碼，越是穩(wěn)賺不贏。這種一方穩(wěn)賺另一方前途叵測的交易卻“積極性很高”，其實反映了現行土地制度對于農民利益的某種剝奪。現行土地制度對土地流轉限制，以及將轉變用途的權力唯一地賦予了政府，必然導致農民降低對土地價值的預期，而政府則因壟斷而掌握了土地價值的定價權和分配權，這樣，政府就可以用低廉的價格甚至是遠期支票(如社會保障)來換取農民的土地，在我看來，這種因現行土地制度而帶來的價值扭曲，而非報道中天花亂墜的各種城市福利，才是導致農民進城“積極性很高”的根本原因。