三、改革農(nóng)村土地制度：建立“兩個市場”，保障“兩個權益”

　　著眼我國基本國情，從最大限度保護耕地資源和農(nóng)民土地承包權益出發(fā)，《決定》對農(nóng)村土地管理制度上進行了一系列改革和完善的制度安排。概括起來，突出的亮點是建立“兩個市場”和保障“兩個權益”，同時提出實行“兩個最嚴格制度”。

　　“兩個最嚴格制度”，就是堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節(jié)約用地制度。

　　尹成杰說，我國耕地保護形勢異常嚴峻，耕地已由2000年的19.24億畝減至2007年的18.26億畝，7年減少了9800萬畝，目前距18億畝耕地紅線只剩2600萬畝。到2020年這12年間要守住這條紅線，難度相當大�？紤]到在耕地保護問題上我們沒有任何退路，《決定》非常明確地提出要堅決守住18億畝耕地紅線。在此基礎上，《決定》首次提出實行最嚴格的節(jié)約用地制度，并在劃定永久基本農(nóng)田、不得跨省區(qū)市進行占補平衡、從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模等方面作出了一系列具體政策規(guī)定。

　　“兩個市場”，就是建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

　　農(nóng)業(yè)部政策研究中心主任宋洪遠認為，在農(nóng)村土地制度上，中央明確提出建立“兩個市場”，發(fā)出了重要改革信息�！爸袊�農(nóng)村發(fā)展的確面臨著一些繞不開的問題，小農(nóng)經(jīng)營的局限性日益凸現(xiàn)。”現(xiàn)有的經(jīng)營模式?jīng)Q定了農(nóng)產(chǎn)品市場風險較大，食品安全監(jiān)控相對困難，不利于動植物疫病防治，一定程度上制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。若不進行新的改革將難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　改革的焦點之一就是通過土地流轉等政策手段適度“整合”被承包到戶的土地，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

　　“兩個權益”，就是依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利和農(nóng)戶宅基地用益物權。這一方面表明承包地、宅基地等農(nóng)民的財產(chǎn)權將得到更好保護;另一方面說明農(nóng)村土地、宅基地的市場要素屬性也將被激活。

　　在新一輪農(nóng)村土地管理改革上，最近有一些網(wǎng)民擔心，新的土地政策如果沒有健全的法規(guī)相配合，必會產(chǎn)生新的矛盾。如開發(fā)商有可能因農(nóng)村土地制度的改革而開展新一輪“圈地運動”，會讓農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民失去生存之根。

　　對此，宋洪遠表示，“兩個市場”的建立將嚴格在政策指導下不斷完善。如在建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場方面，《決定》鮮明提出了“三個不得”，即土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權益。這體現(xiàn)中央在農(nóng)村土地改革上持極為審慎的態(tài)度。

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