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熱點(diǎn)話題四：堅(jiān)定不移地探尋戶籍制度改革【熱點(diǎn)追蹤】2007年3月，公安部公布已有12個(gè)省自治區(qū)、直轄市已經(jīng)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。
2007年6月，重慶和成都被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。自此，一場(chǎng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差別、平衡城鄉(xiāng)利益、重建社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革開始了破冰之旅。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革方案，到2020年，重慶市的城鎮(zhèn)化率將由目前的46. 7%上升至70%，意味著將有800萬農(nóng)民工進(jìn)城變?yōu)樾率忻瘛?/P>
2011年2月27日上午，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶再次專程來到中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)訪談室，接受中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，同海內(nèi)外網(wǎng)友 進(jìn)行在線交流，在回答網(wǎng)友問題時(shí)，溫總理說，我們正在出臺(tái)一個(gè)文件，就是要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革。加快推進(jìn)戶籍制度改革勢(shì)在必行，具有十分重要的意義。
2012年全國“兩會(huì)”上，溫家寶總理所作的政府報(bào)告中，再次將“推進(jìn)戶藉管理制度改革”提上議事日程。
一、我國現(xiàn)行戶籍制度的弊端
我國現(xiàn)行的戶籍制度存在五大弊端。
1.限制遷徙的“戶籍制度”違憲違法
1949年第一次全國政協(xié)會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》和1954年第一屆全國人民代表大會(huì)通過的《中華 人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。為了避免戶籍制度與憲法之間的沖突，1975 年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款。但是，遷徙自由本身是人身自由的一個(gè) 延伸，不管憲法有無明文規(guī)定，這種自由都是隨憲法存在的。
遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。1997年10月和1998年10月，我國簽署了落實(shí)《世界 人權(quán)宣言》的“國際人權(quán)兩公約”——《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》。其中 《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第十二條第一款規(guī)定“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享 受遷徙自由和選擇住所的自由”;第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約 國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要的步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立 法或其他措施”，意即締約國所承擔(dān)的條約義務(wù)不是“漸進(jìn)性”的，而是“即刻性”的。該公約還規(guī)定:“除 非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。在我國已正式簽約《公民權(quán)利和政治權(quán)利 公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。
2.戶籍制度違背了平等的原則
現(xiàn)行的戶籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地進(jìn)行登記管理，而是一種封建的身份 世襲制度，一個(gè)人出生時(shí)的戶口身份是根據(jù)其父母的身份確定的，并限制其自由遷徙，使各地區(qū)的人缺 少了平等分配國家資源、平等交流的機(jī)會(huì)。每個(gè)人的社會(huì)身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除 了招工、招干、升學(xué)、參軍等幾條有限的途徑外，再無例外。
二元戶籍制在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份，給人們帶來了身份上的歧視，有了本地 人和外地人之稱。長(zhǎng)期以來，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制 的流弊之一。
3.不利于人口素質(zhì)的提高
二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會(huì)遺留下 來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識(shí)在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口 自然增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無法提高。同時(shí)，在缺少競(jìng)爭(zhēng)的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思 進(jìn)取、貪圖安逸的觀念，不利于其素質(zhì)的提高。限制遷徙還造成城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間缺乏文化交流碰撞， 民眾中排外情結(jié)嚴(yán)重，政府中地區(qū)保護(hù)主義盛行，將來萬一地方自治權(quán)過大，還有可能威脅國家的統(tǒng)一。
4.助長(zhǎng)了兩極分化
兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán) 的確認(rèn)。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會(huì)保障甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具 有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口 ;另一方面，在兩類 戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級(jí)，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn) 戶口等區(qū)別。為了實(shí)現(xiàn)所謂的現(xiàn)代化，把農(nóng)民置于不平等的位置，置于城市化現(xiàn)代化之外，嚴(yán)重侵犯了 他們追求幸福生活的權(quán)利。當(dāng)前城市居民死守城市、農(nóng)村人一旦進(jìn)城就不愿離開，其根本原因是傳統(tǒng)體 制賦予了城市居民過多的特權(quán)。
這種起點(diǎn)的不平等，勢(shì)必引起結(jié)果的不平等。二元制設(shè)置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地 區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。城市、特別是沿海開放城市，可以采取各種優(yōu)惠政策，吸引更多的 人才和資金，而相對(duì)落后的農(nóng)村、中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴(yán)重，使城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之 間差距呈擴(kuò)大化趨勢(shì)，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成危害。
黨中央提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就是為解決與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會(huì)保障密切相 關(guān)的二元戶籍制造成的農(nóng)民問題、失業(yè)問題、社會(huì)保障問題、貧富差距問題等作出的決定，以減緩兩極分 化的趨勢(shì)。
5.妨害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展
一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源，勞動(dòng)力 素質(zhì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于決定作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求資源(勞動(dòng)力)由市場(chǎng)自行配置調(diào)節(jié)，旨在強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力 的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，而二元戶籍制非常不利于人才的培養(yǎng)和流動(dòng)。
社會(huì)學(xué)的研究證明，社會(huì)流動(dòng)的速度反映了社會(huì)發(fā)展的快慢。發(fā)達(dá)國家的人口年遷移率，一般均在 10%以上，美國更是高達(dá)25%左右，而我國人口年遷移率只在0. 5%～3%之間。可見，二元制在遷移條 件上設(shè)置的重重障礙，巳經(jīng)嚴(yán)重制約了人才的有效配置，尤其對(duì)農(nóng)村的優(yōu)秀人才來說，要想脫穎而出難 度是很大的。
中國現(xiàn)行的戶籍制度阻礙和制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。一是因?yàn)槌鞘衅�，削弱了農(nóng)業(yè)自身的積 累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1959～1978年通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”一項(xiàng)就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè) 積累4 075億元，占同期財(cái)政收入的21. 3%。改革開放以來，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1991～1997年農(nóng)村 就有20 873億元通過財(cái)政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元戶籍制使9億農(nóng)民依附于有限的土地 上，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，集約化程度很低，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力低下。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展還與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報(bào)告《城鎮(zhèn)化:國際經(jīng)驗(yàn)和中國的前景》中曾指出，人 均收入與一個(gè)國家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的 流動(dòng)，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長(zhǎng)，較少依賴于人口的機(jī)械增長(zhǎng)，大大減緩了我國城市化 的發(fā)展。經(jīng)過幾十年的城鄉(xiāng)分治，中國的城市化進(jìn)程停滯不前，甚至一度出現(xiàn)了反城市化的傾向。雖然建立 起了工業(yè)體系，但付出了過分的代價(jià)，人民的生活水平極端低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國家。城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn) 的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，在一定程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。
二、怎樣進(jìn)行戶籍制度改革
全面推進(jìn)戶籍管理制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須聯(lián)系戶籍制度、就業(yè)制度、財(cái)政制度、社會(huì)保障 制度、市政制度、政治體制等作綜合的改革。
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